“頂層設計”到底指什么?如何在深化改革的語境中認識這一來自中央的戰略性提法?我們有必要沿著四個關鍵問題進行理論和實踐的梳理，澄清并厘定其內涵，構建對這一關鍵詞以及衍生理論和制度設計的科學認知。

問題一：為什么要引入“頂層設計”?

“頂層設計”作為一種戰略思路被引入到改革話語體系中是有其宏觀背景和具體情境的。關于當前要進一步深化的改革，其中有三點是已經基本達成共識的：第一，改革進入攻堅階段，漸進式的改革已經遭遇挑戰。與改革開放初期相比，當前的改革已經涉入“深水”區，之所以要在重點領域推進改革其根本目的固然在于社會主義建設事業發展的客觀需求，還在于重點領域目前的利益格局以及長期以來形成的體制癥結，已經嚴重制約了生產力的進一步解放和越來越突出的社會公平正義的訴求。這些問題已經不是“漸進式”和“修補式”措施能夠解決得了的。第二，伴隨著30多年來的改革開放，政治、經濟和社會文化諸領域的體制建設和運行模式已經逐漸明朗，社會建設和社會管理的整體布局已經日漸清晰，制度建設積累的結果以及可供借鑒的發展經驗都表明，“摸著石頭過河”的改革模式已經不再適應當前深化改革的需要，科學系統的整體設計已經迫在眉睫。第三，社會主義事業建設到今天，政治、經濟和社會文化諸領域的體制運行和要素互動已經系統化和網絡化，任何一項改革措施都可能牽一發而動全身。因此，接下來的改革就越來越像一項系統的“網絡工程”，要實現整體的良性運行，必須要有能夠貫徹總體戰略價值和理念的“藍圖”，能夠實現“自上而下”的整體的、系統的、把控全局的設計，用以指導實踐，這就是“頂層設計”之所以被引入高端戰略構思的主要原因。從中央的視角來看，“頂層設計”意味著一種態度和理念：從態度上講，“頂層設計”意味著改革勢在必行，政府責無旁貸，要擔負起“總設計師”的角色;從理念上講，“頂層設計”意味著科學發展觀在治國方略上的具體呈現，那就是在尊重基層創新的基礎上，科學地設計改革的藍圖要高瞻遠矚并從全局著眼。

問題二：“頂層設計”到底要設計什么?

盡管我們可以在一定意義上揣測國家和政府對改革的基本方略，但關于什么是“頂層設計”，實際上官方文獻并沒有給出一個明確的解釋，這也就導致了在后續的學界討論中形成了莫衷一是和眾說紛紜的局面。實際上，“頂層設計”指的并不是具體的設計原則和設計方案，而是在于對設計的全局觀和系統觀以及科學性的強調，其實質是一種科學的工程設計理念。

在此理念下，“頂層設計”強調來自高端的總控全局的價值觀和理念的主導，以及由此產生的針對改革攻堅的系統性和科學性的自上而下的總體設計。這一理解包含兩層含義：第一，強調全局觀和系統觀，也即強調設計的“高端性”—政府主導。政府主導改革的合法性可以從歷史和現實兩個角度得到證明：歷史層面，30年來的改革開放經驗表明，政府主導的改革基本上是成功的，不僅在經濟上取得了“奇跡般”的增長，而且在國家治理和社會治理方面形成了日趨成熟的體制框架和運行模式，積累了豐富的經驗;現實層面，改革事關全局，關乎社會主義事業的興衰成敗，在我國尚未形成較為發達的公民社會的前提下，由政府把控全局，協調各領域利益關系，積極推進各項制度和運行機制的變革和完善是最穩妥也是最現實的選擇。同時需要明確的是，“頂層設計”不是“設計頂層”，也不是“自上而下”的灌輸，“頂層設計”不僅不排斥和忽視基層創新，同時還會將基層創新以及諸層面的互動納入到設計中。

第二，“頂層設計”理念下，改革的最基本框架和最核心問題在重點領域的推進要通過科學系統地設計來實現，這才是設計的主要內容，其最核心的設計應該包括四個方面：首先是政治體制改革。也即進一步加快步伐，建立一整套適應社會主義市場經濟和社會文化各項事業的民主政體，使政治體制成為推進各領域發展的“推進器”，全面勝任新時期國家和社會“治理”的角色要求。其次是經濟體制改革。核心任務和目標就是轉變經濟發展方式。當前我國經濟發展的核心問題在于如何在人口紅利逐漸衰退的前提下，由“勞動力密集型”的生產方式向“技術和資金密集型”生產方式轉變。再次是社會管理體制改革。社會管理體制改革和創新的設計要求來自于對長期以來重經濟輕社會發展模式的一種糾正和補償，以及對上述社會問題和社會矛盾深化趨勢的一種應對。社會管理體制究其本質是政治體制的延伸，也即如何設計與當前政治體制相匹配的多元參與管理體制。“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理體制的倡導，本身就是“頂層設計”理念的一種體現。最后是文化體制改革。文化體制改革的核心是在進一步確立社會主義核心價值體系主導地位的前提下實施文化強國戰略，其重點是社會主義道德建設、文化產業發展和振興以及公共文化服務體系建設等多方面的綜合。

上述四個方面的“頂層設計”不僅要體現在理念上，也即要由中央統一認識，在全局層面設計改革的宏觀戰略和整體藍圖，實現一種“自上而下”的系統設計思路;同時也要具體體現在對四個領域的整體把握和具體的系統設計層面，包括對其目標和核心任務以及當前面臨的主要障礙因素的整體認知和把控，以及在此基礎上的政策和制度設計、資源整合以及整體過程監控和評估機制的確立。

問題三：“頂層設計”誰來設計?

從既有的研究和筆者前文的某些具體闡述很容易讓人們形成一種認知，那就是“頂層設計”的主體應該是“政府”，或者是政府組織下的“高端視野”，這里的“高端”可以是政府設置的組織，也可以是政府的相關機構。實際上上述認知是對“頂層設計”的誤解。作為一種科學決策和戰略管理的工程學設計理念和操作方法，“頂層設計”本身只是一種工具，而所謂的“高端”也不是固定的組織和人群。首先，從當前政治體制改革和社會管理體制創新的總體趨向來看，“頂層設計”的主體應該是多元的，是以政府為主導的一套多元參與決策的機制，而不是政府職能部門設計和決策的產出過程。其次，筆者再次重申，“頂層設計”實際上是一套工程設計理念和原則，其核心是來自高端視角的系統性和科學性要求，這也就意味著主體也應該是系統的，也即設計從中央到地方，從政治經濟領域到其他諸領域，都應該參與到黨和政府主導的設計工作中來，同時也都是“頂層設計”的對象。在這里筆者認為需要強調的是，應該以此為契機，強化和擴充國家戰略的科研和產出機制，強化治國的“智庫”建設，將專家納入到“頂層設計”的理念和戰略規劃中，進一步增強其系統性和科學性。

核心問題四：“頂層設計”如何實現?

關于“頂層設計”的實施路徑問題，學界已經有了較多的探討，主要集中在將改革納入立法、建立社會參與機制、建立頂層設計的過程監控機制等具體措施。在筆者看來，問題的關鍵在于“頂層設計”的實現必須要突破以下前提。

第一，“頂層設計”的實現有賴于認清改革的真正障礙因素和阻力，在諸層面達成“改革共識”。改革的障礙因素，有社會轉型期通常都會出現的社會結構性矛盾，有歷史遺留問題和文化因素的影響，但最關鍵的是改革可能引發的利益格局變遷以及由此產生的阻礙乃至對抗力量。改革所涉及的利益格局調整，可能會損及特定階層的既得利益，從而引發諸領域的矛盾沖突，形成阻力。認清這些因素并將之納入到改革戰略布局考慮范圍內，既是“頂層設計”實施落實的前提，也是其內涵中的應有之義。

第二，“頂層設計”的實現有賴于理清目前改革目標的優先次序，實現系統設計和定點突破的結合。改革本身是一項綜合的系統社會工程，必須明確改革目標的優先次序并對其進行任務分解，分層次分階段確定改革的任務目標。這就要求“頂層設計”的落實既要兼顧系統的戰略高度和戰略整體布局，也要在時間上縱向拉開，按照目標分解的階段性尋求改革的定點突破。就目前來看，政治體制改革已經成為改革的重中之重，也將是決定“頂層設計”和整體改革成敗的關鍵。

第三，“頂層設計”的實現歸根結底在于推進民主，實現“自上而下”與“自下而上”的有效銜接。“頂層設計”不僅僅在于“頂層”，而是在于這種理念和設計原則為改革的上上下下和方方面面的主體所接納，從而達成“共識”，形成合力。因此，“頂層設計”的實現歸根結底還是一個民主進程加速的問題，在于高端的“頂層設計”與基層創新緊密結合，形成一整套“自上而下”和“自下而上”相呼應的社會參與機制，以確保決策的科學性、民主性。

第四，具體落實“頂層設計”，需要有“頂層設計”的“頂層設計”。就目前來看，“頂層設計”的難度之一不僅僅在于改革的攻堅，還在于其自身作為一項社會工程在具體落實上的制度安排和資源整合等諸方面的問題。應當構建一套針對“頂層設計”的“頂層設計”，也即對改革的頂層設計進行系統規劃，從制度建設到組織隊伍建設，以及整體的過程監管和評估，都納入到一整套科學的決策和戰略管理機制中，真正達到“頂層設計”本身所蘊含的理念和方法論的客觀要求，并以此為起點，著手整體改革的“頂層設計”。